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Atelier de partage et de réflexion sur la mise en œuvre des « Directives Volontaires (DV) pour une gouvernance responsable des régimes fonciers"

Du 12 au 14 mars 2014 le FIDA et l’IPAR (Initiative Prospective Agricole et Rurale) ont organisés en partenariat avec le Ministère de l’Agriculture et de l’Equipement Rural (MAER) du Sénégal et la FAO un atelier de partage et de réflexion sur la mise en œuvre des « Directives Volontaires (DV) pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale ». Cet atelier a bénéficié de l’appui financier de la France et de l’Italie.

A l’échelle mondiale, les Directives ont été préparées à travers un processus de consultation inclusif et transparent, initié par la FAO et finalisé lors des négociations intergouvernementales conduites par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA), auxquelles ont aussi pris part des représentants de la société civile, du secteur privé, du monde académique et de la recherche ainsi que des organisations internationales. Les Directives ont été approuvées officiellement par le CSA lors de sa trente-huitième session spéciale, tenue à Rome, en Italie, le 11 mai 2012.

L’objectif global de cet atelier national était d’informer les acteurs nationaux et d’initier un dialogue sur les Directives et les initiatives régionales pour l’amélioration de la gouvernance foncière au Sénégal.
La Cérémonie d’ouverture a été introduite par Mr Samba Gueye, Président du CNCR qui reconnait que le texte n’est pas totalement satisfaisant ; mais peut aider à faire respecter les droits coutumiers.
Cet outil peut être au service de tous ceux qui luttent contre l’accaparement des terres et devrait être intégré à la législation nationale selon lui. Il est aussi revenu sur le lancement prochain de l’Observatoire national de la gouvernance foncière qui veillera à l’application des Directives volontaires dans l’élaboration des propositions paysannes sur la réforme foncière.
Mme Mariam Sow, coordonnatrice d’Enda et représentante de la société civile a insisté sur le besoin d’un espace de dialogue. Pour elle, les Directives volontaires représentent un accord international sans précédent à condition qu’elles soient plus contraignantes. Le contexte sénégalais est marqué par un discours favorable à l’investissement privé. Il faut profiter des Directives Volontaires afin de parvenir à régler la question du foncier, sécuriser les acteurs du monde rural et protéger les droits coutumiers. Cet atelier ne doit pas être un atelier de plus, il doit relever le défi d’une gouvernance foncière basé sur des objectifs partagés.
Jean-Maurice Durand, Représentant du FIDA a insisté sur la reconnaissance des droits fonciers des populations rurales qui est une condition nécessaire pour réduire la pauvreté. Les principes sont volontaires, mais leur caractère participatif leur confère une portée internationale. C’est aussi selon lui une occasion de raviver ou créer des partenariats et d’assister à une réelle amélioration de la gouvernance foncière pour le plus grand bénéfice des populations. Le rôle de la FIDA est d’assister ce processus afin d’améliorer les conditions de vie des populations rurales.

Madame Tine Ndoye, Présidente du Réseau des femmes rurales est revenue sur l’importance d’assainir le milieu du foncier pour un accès équitable des couches les plus défavorisées (femmes et jeunes).
Mr Vincent Martin, représentant de la FAO, au nom du directeur de la FAO, Da Silva, a souhaité la bienvenue et remercie le gouvernement du Sénégal d’avoir accepté d’accueillir ce processus.
« Avec le soutien de la coopération italienne, la FAO organisera trois autres rencontres dans les deux années à venir. Cette session vise à établir un premier diagnostic participatif sur la gouvernance foncière dans un contexte mondial marqué par les changements globaux et les pressions sur les ressources naturelles ». Pour lui la gouvernance repose sur des mécanismes qui permettent d’articuler les intérêts des populations.
« Pour répondre au défi de la gouvernance foncière, la FAO, dans le cadre de la CSA, a élaboré les principes qui ont reçu une reconnaissance internationale de la part de l’ONU, du G8, de parlementaires francophones de 58 pays. 15 réunions de consultations entre 2009-2010 ont permis l’élaboration d’une 1e version des principes. Entre 2012-2013 le texte a été diffusé à travers 11 ateliers régionaux. Cette nouvelle phase de diffusion au niveau national commence au Sénégal qui est le second pays après le Nigeria en 2014 ».
Le Président de la commission développement rural de l’assemblée nationale a salué quant à lui la démarche inclusive et transparente, qui a associé la société civile, la recherche et les privés. Pour lui, Il faut aller au-delà des DIRECTIVES VOLONTAIRES et aller vers une réforme de la loi sur le domaine national pour s’adapter au contexte de l’Acte III de la décentralisation. L’Assemblée nationale va accompagner le processus.
Mr Pape Abdoulaye Seck, Ministre de l’Agriculture et de l’équipement rural dira l’importance qu’il accorde à la cérémonie d’ouverture de cet événement majeur. Pour lui la question de la terre demeure une préoccupation dans une agriculture forte. Elle conditionne la propension à investir ainsi, la sécurisation de l’investissement privé est un critère fondamental de décision. « Le Président de la République, Macky Sall, a chargé une commission de faire des propositions sur cette question. Cette commission va intégrer la question de l’implication des femmes et des jeunes et leur participation dans la gouvernance foncière. Pour le gouvernement du Sénégal, les exploitations familiales ont de bonnes raisons d’exister, il convient d’améliorer leur efficacité et de les soutenir, elles ont un rôle à jouer dans l’atteinte d’une sécurité alimentaire. Le Gouvernement qui est favorable au développement de l’agrobusiness, va tout mettre en œuvre pour qu’il soit en complémentarité avec l’agriculture familiale. Il ne s’agit pas de choisir entre les deux types d’agriculture ». Il a aussi plaidé pour que l’investisseur privé négocie avec les Communautés rurales sur la base d’un cahier de charges pour un partenariat gagnant-gagnant. La réflexion peut s’appuyer sur l’exemple du PDIDAS. Pour lui Il faut agir vite et bien pour accélérer la cadence du développement agricole tel que l’invite le Plan Sénégal émergent.
Présentation des objectifs de l’atelier
Le second moment fort a été la présentation des objectifs de l’atelier. A ce titre, les directives apparaissent comme une opportunité pour créer un espace de dialogue et de concertation entre les acteurs. Pour le Sénégal, au niveau gouvernemental, la CNRF existe depuis 2012. Ainsi, il faut se demander si les DIRECTIVES VOLONTAIRES peuvent constituer la base de la relance du débat sur la réforme foncière. Il existe une multiplication d’initiatives gouvernementales, il faut voir comment concilier l’agrobusiness et l’agriculture familiale. Il y a une volonté de tester des modèles fonciers.
Processus participatif : Ministère de l’Agriculture et de l’équipement rural, FAO et IPAR ont démarré les travaux, mais le Ministère de l’Agriculture et de l’équipement rural a rapidement sollicité les autres ministères afin de consolider les TDR.
Madame Aurélie Bres, de la FAO est quant à elle revenue sur « Comment utiliser les Directives ? »
La structure du document sur des Directives volontaires repose sur trois blocs : les objectifs, les principes et les actions.
Préambule : Qui peut bénéficier des directives ? Qui peut contribuer à leur mise en œuvre ? Les Directives volontaires permettent le dialogue politique, la reconnaissance des droits et l’amélioration des pratiques. Au niveau international, la sécurité alimentaire repose sur la sécurisation foncière. La sécurisation foncière peut ainsi servir aux exploitations familiales et aux entreprises agricoles.
Objectifs des directives : Premier document international sur le foncier, qui forme un consensus sur les pratiques existantes, les directives volontaires constituent une référence pour améliorer la gouvernance foncière. Elles ont été développées en parallèle dans le cadre des lignes directrices de l’Union africaine.
Elles visent à contribuer à la sécurité alimentaire, le développement durable et la gestion de l’environnement en renforçant la transparence des systèmes fonciers et en protégeant les droits fonciers légitimes, améliorant ainsi le cadre institutionnel.
Les Directives volontaires considèrent tous les types de tenure foncière et sont applicables dans des contextes nationaux. Une attention particulière est accordée aux populations marginalisées ou vulnérables.
Les directives entraînent pas d’obligations légales, mais sont en accord avec les dispositions légales existantes. Elles fixent des points de références et des principes.
Les principes généraux pour des États :
 ? Reconnaître et respecter tous les détenteurs de droits fonciers légitimes et leurs droits ;
 ? Protéger les droits fonciers légitimes contre les menaces et les violations ;
 ? Promouvoir et faciliter l’exercice des droits fonciers légitimes ;
 ? Donner accès à la justice en cas de violation de droits fonciers légitimes ;
 ? Prévenir les différends fonciers, les conflits violents et la corruption.
Principes pour les acteurs non-étatiques (y compris les entreprises) :
Respecter les droits de l’homme et des droits fonciers légitimes. Ils devraient éviter d’empiéter sur les droits fondamentaux et les droits fonciers légitimes, prévenir les violations, prévoir des mécanismes de résolution des différends, identifier et évaluer toute violation potentielle des droits.
10 principes de mise en œuvre liés à la gouvernance : dignité humaine, non-discrimination, équité et justice, égalité des sexes, approche holistique et durable ; consultation et participation, État de droit, transparence, obligation de rendre compte et amélioration continue.
Dans sa présentation, Jean-Maurice Durand, représentant du FIDA, Conseiller technique en matière de foncier est revenu sur l’historique de l’élaboration du texte.
Il a souligné que la recherche et la création de réseaux de la FAO à partir de 2000, a imposée l’idée d’un document cadre afin de sécuriser les droits fonciers. En 2004 a été adopté les Directives Volontaires sur le droit à l’alimentation. Le processus en tant que tel a débuté en 2009 ; une quinzaine de réunions ont été organisées partout dans le monde. En Afrique francophone, une réunion régionale s’est tenue au mois de juin 2010 à Ouagadougou. Sur la base de ces consultations, un avant-projet a été établi. En 2011, le document a été rédigé et soumis à une consultation électronique. Les négociations ont eu lieu en trois sessions d’une semaine entre 2011et 2012. Les discussions ont été très pointues, le document a été revu phrase par phrase et approuvé par le CSA en mai 2012.
Le texte pertinent, a été approprié et accepté au niveau global. Le processus s’est déroulé dans une atmosphère consensuelle. Il prône le dialogue entre acteurs, il permet la sensibilisation, le développement des capacités. La question de la promotion est importante. Le texte est surtout connu dans le milieu de spécialistes, il faut le promouvoir – c’est le sens de la collaboration avec IPAR.
Le document a une reconnaissance internationale : l’Assemblée générale des N.U, le G20, Rio+20 l’ont notamment reconnu.
Suivra alors une série de Commentaires et questions notamment les interpellations du Secrétaire général du CNCR (comment des directives peuvent être volontaires ?) et celle du Secrétaire adjoint du CNCR.
Dr Yacouba Sanon de la Direction de l’agriculture et du développement rural de la CEDEAO a fait une présentation sur le thème : « les questions foncières dans les politiques agrosylvopastorales et halieutiques de la CEDEAO »
Il a montré que depuis 2002 avec la naissance de l’UA, il y a eu un nouveau départ pour les politiques agricoles. La CEDEAO comptera 400 millions de consommateurs à l’horizon 2020. Ainsi, la terre est à la fois l’essence de l’existence d’un État national mais aussi un support pour les systèmes productifs et l’exploitation des ressources naturelles. Dans l’espace CEDEAO qui comprend 15 États membres, la question foncière est au cœur des préoccupations des décideurs.
Le droit d’établissement et de résidence implique une cohérence régionale des lois foncières disparates et écartelés entre les droits coutumiers et modernes. Dans certains pays la terre est la propriété de l’État, dans d’autres elle est un bien de la communauté.
Dans un tel contexte, il est difficile de développer l’agriculture, d’améliorer la productivité et les conditions d’existence des communautés. Les Chefs d’États et de Gouvernements ont donc saisi de la question.
L’UA a produit les lignes directrices sur les politiques foncières en Afrique comme guide à l’attention des États. Dans ce cadre les Communautés économiques régionales (CERs) ont été responsabilisées.
La CEDEAO a engagé une réflexion afin « de développer un cadre harmonisé pour promouvoir un système de gestion du foncier au service de la mise en œuvre des politiques agricoles régionales, de promotion de la croissance et de la lutte contre la pauvreté et la gestion durables des ressources naturelles ».
La CEDEAO a 3 instruments juridiques : l’Acte additionnel qui est pris par les chefs d’État et de gouvernement ; le règlement pris par les ministres statutaires et la Directive qui donne les orientations.
Dans le cadre de la question foncière, un projet de règlement a été soumis aux ministres sectoriels qui l’ont analysé en septembre 2013 et ont instruit la Commission de donner quelques mois aux États afin de faire une plus large concertation nationale.
La CEDEAO travaille aussi avec l’UEMOA qui développe un observatoire sur le foncier en Afrique de l’Ouest.
Dr Soumana Diallo – UEMOA a fait une présentation portant sur : « Importance et rôle du foncier dans les processus d’intégration régionale et le développement rural en Afrique de l’ouest : initiatives de l’UEMOA et implications pour la bonne gouvernance foncière »
Disposant d’une population jeune (plus de 60% ont moins de 25 ans) l’objectif principal pour l’UEMOA est le renforcement de la compétitivité économique, la convergence des politiques économiques, la création d’un marché commun, la coordination des politiques sectorielles et l’harmonisation des législations.
• La Politique Agricole commune vise l’adaptation des systèmes de production et l’amélioration de l’environnement de la production et l’approfondissement de marchés communs ;
• Le Marché commun vise : l’élimination des droits de douanes et les restrictions, la circulation des marchandises, l’établissement d’un tarif extérieur commun, la liberté de circulation des personnes et des capitaux ;
• La Politique d’aménagement du territoire communautaire vise à renforcer les politiques nationales et communales et l’utilisation et la valorisation optimale de l’espace et des ressources naturelles.
Les Défis : systèmes fonciers adaptés et efficaces ; attractifs pour les capitaux, l’accroissement des investissements ; l’exploitation et la valorisation de l’espace rural.
L’UMEOA a engagé une réflexion pour questionner les avantages comparatifs de l’Union qui doit mener à des analyses plus approfondies. En outre elle doit œuvrer à la promotion des réformes foncières nationales.
Conclusions : Vers la création de l’Observatoire Régional sur le Foncier Rural en Afrique de l’Ouest ORFAO.
• Phase 1 : Projet pilote de 6 ans mise en œuvre par la commission de l’UEMOA.
• Phase 2 : ORFAO institutionnalisé dont le territoire s’étendra à l’espace CEDEAO
Le processus est enclenché, ce qui dénote une forte volonté politique. En 2012, la Conférence des Chefs d’États et de gouvernements a instruit l’UEMOA de développer une réflexion sur les questions foncières. La demande a été renouvelée en 2013.
A la suite de ces différentes présentations une série de questions, commentaires et contributions a suivi.

Samba Gueye du CNCR : a souligné les difficultés d’intégration au sein de l’espace CEDEAO liée à la langue, la circulation des personnes n’est pas bien assurée. Pour lui, Il faut que les populations soient renseignées davantage sur les initiatives de la CEDEAO et l’UMEOA
Pour Zakaria Sambakhé d’ActionAid : ce qu’il faut retenir, c’est qu’il y a des obligations pour les États, car le document fait appel aux droits de l’Homme et aux droits économiques, sociaux et culturels. Les États se sont engagés à respecter ses principes. Donc le respect des Directives volontaires est obligatoire. La question de fond est comment appliquer les Directives volontaires, comment permettre l’accès à la terre. À quoi vont servir les Directives volontaires ? si ce les investissements sont privés ? S’Il faut valoriser les petites exploitations ? Il a questionné sur la pertinence des institutions régionales et des observatoires.
Mme Fall de l’Institut sénégalais de recherche agricole : quelle est la portée juridique des DIRECTIVES VOLONTAIRES ? Est-ce qu’il y a des sanctions prévues ? Les préoccupations foncières diffèrent d’un pays à l’autre, l’harmonisation doit se faire en prenant compte les diversités. Les différentes politiques agricoles nationales posent problèmes, il faut résoudre les problèmes à l’échelle nationale avant d’intégrer au niveau régional. Pour le cas du Sénégal, la préoccupation majeure est dans le domaine de la pêche.
Seydou Diagne du Réseau africain sur le droit à l’alimentation : S’appuyant sur le contexte qui a déclenché le processus, M. Diagne dira que les Directives volontaires sont un instrument qui doit aider à légiférer, inspirer les États dans la rédaction de leurs lois foncières. Pour la société civile, il permettra de tenir les acteurs responsables. Il faudrait que les Directives Volontaires sur le droit à l’alimentation aient plus de visibilité. 10 ans après leur adoption, il y a un sentiment d’inachevé. Quels sont les impacts de cet instrument ?
Ibrahima Hathie, directeur de recherche à IPAR : a souligné deux éléments structurels. L’urbanisation et les prix agricoles. Les prix bas ont eu des impacts négatifs sur les populations. Il y a une tendance à la hausse des prix agricoles jusqu’aux années 2030. Cette tendance a poussé les investisseurs à aller vers les pays où il y a des réserves foncières pour les marchés internationaux. Le débat n’est pas entre l’agriculture familiale et l’agrobusiness. La vraie question est quel type d’agrobusiness ? Quel modèle d’affaires ? Sur quel maillon dans la chaîne de production et de transformation ? Quel rôle pour les petits exploitants ?
L’urbanisation est un défi du point de vue foncier, parce qu’il y a une compétition entre l’urbain et le rural. Mais c’est également une opportunité. S’il y a une urbanisation accrue, il y a une demande locale et sous-régionale plus grande. La productivité peut être poussée pour que les producteurs locaux répondent à cette demande plutôt que de recourir à l’importation. L’urbanisation peut donc permettre une meilleure utilisation du foncier.
Babacar Diop de la FONGS : En tant que producteur agricole, il ne connaissait même pas le PNIA [???]. Les guides sont en priorité destinés aux anglophones, les francophones sont négligés.
En réponses aux interpellations les exposants ont chacun en ce qui le concerne apporté des éclaircissements. Voir CR atelier
« ….. »
Le deuxième jour de l’atelier a été consacré à la situation de la gouvernance foncière au Sénégal et a été introduit par le Pr Abdoulaye Dieye et le Dr Cheikh Oumar Ba de l’IPAR. Il est ressorti de leur exposé 4 maux/mots qui caractérisent la gouvernance foncière au Sénégal à savoir l’insécurité, l’incertitude ; l’obsolescence et les conflits conflit. Des recommandations ont aussi été proposées qui vont dans le sens de développer une réflexion ; de concevoir un système plus efficace d’évaluation de l’assiette et de recouvrement des impôts fonciers ; d’instituer une plus grande transparence dans la gestion des terres et enfin de réaliser un état des lieux du foncier disponible par CR
M. Ibrahima Niang, du Ministère de l’Élevage et des productions animales a fait une présentation du Code pastoral, notamment le contexte de préparation qui a surtout privilégié un processus participatif. Il est aussi revenu plus amplement sur la structuration de la loi et sur l’exposé des motifs.
M. Arona Niang, dans son intervention est revenu sur le processus de formulation du PDIDAS qui est au départ un projet de mise en valeur de 10 000 ha, répartis en une vingtaine de blocs irrigués dans 41 villages de 9 communautés rurales pour la promotion de l’agriculture familiale et l’agrobusiness.
Restitution des travaux de groupe et discussion
Le troisième moment de l’atelier a débuté avec la restitution des travaux de groupes en plénière suivi de discussion.
Groupe A : Quelle utilisation faire des directives pour améliorer la gouvernance foncière et la sécurité alimentaire au Sénégal
Les discussions dans le groupe étaient assez divergentes, mais on peut retenir quelques possibilités d’actions : définir un modèle d’affaire qui sécurise les populations locales ; faire en sorte que l’agrobusiness contribue à la souveraineté alimentaire ; contractualiser à travers des cahiers de charge ; en plus d’un encadrement juridique. Le groupe a en outre ciblé quelques pistes de solution : contrôle citoyen de la gouvernance foncière ; mise à disposition des outils de gestion (système d’information foncier) ; mise en œuvre de la LOASP ; prise en compte les droits coutumiers dans la réforme foncière.
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Groupe B : Thème 2 Quelles actions concrètes et questions spécifiques en relation avec la gouvernance et les politiques foncières ?
Les enjeux sont multiples. La volonté est réelle mais on rencontre des difficultés dans l’action ; encourager les opportunités de synergies (PDIDAS, NASAN). Pour le group, Il faudrait donner plus de sécurité aux paysans dans le cadre des DV ; avoir un meilleur aménagement du territoire, garantir le droit d’accès aux femmes. L’État a exprimé son désir d’aller vers une réforme depuis 1996, mais elle tarde à venir à cause de la sensibilité de la terre. Il vaut mieux conserver le régime actuel plutôt que d’aller vers une réforme malheureuse. . A ce titre, le CRAFS peut être un levier pour que l’État consulte les acteurs concernés.
Groupe C : Thème 3 : Quels mécanismes pour un processus de concertation permanente entre les acteurs de la gouvernance foncière ?
Trois enjeux ont été discutés dans ce groupe : la cohérence et l’harmonisation des textes et des pratiques ; la volonté politique réelle ; le cadre fonctionnel inclusif de négociation et de dialogue prenant en considération la dimension genre
A la suite des discussions et pour conclure, Dr Cheikh Oumar Ba dira que les Directives Volontaires sont une source d’inspiration pour chaque catégorie d’acteurs qui peut s’appuyer sur ce document.
La cérémonie de clôture a été présidée par Madame Aminata Mbengue Ndiaye, Ministre de l’élevage mais avant Dr Daouda Diagne rapporteur, après un rappel des objectifs, résultats et perspectives, fera une synthèse générale de l’atelier qui a été validée préalablement par l’assemblée.
Dr Cheikh Oumar Ba, Directeur exécutif de l’IPAR, après avoir remercié partenaires et participants au nom du PCA d’IPAR, reconnait que les Directives volontaires sont une source d’inspiration des différents acteurs. Pour lui le code pastoral s’inspire de plusieurs principes contenus dans les DV qui peuvent jouer un grand rôle pour la réforme foncière.
A la suite de Dr Ba, Laurent [Godefrois ?], représentant de l’ambassade de France se réjouie de la très forte implication de l’État Sénégalais dans l’atelier signe de son intérêt pour la question foncière et agricole en général.
Prenant ensuite la parole, M. Vincent Martin, représentant de la FAO remercie les participants pour leur engagement qui a permis de faire avancer le débat sur le foncier, une question cruciale pour le développement de l’agriculture. Il n’y aura pas d’agriculture forte et durable si l’on ne considère pas avec une attention particulière la question foncière.
Mme Aminata Mbengue Ndiaye, ministre de l’élevage, en clôturant les débats, profite de l’occasion pour mesurer à sa juste valeur le travail mené par la FAO, le FIDA et l’IPAR. Elle révèle aussi la mise en place d’importants chantiers menés par le département en droite ligne avec les Directives volontaires. Selon elle, l’atelier va enrichir le document de Code Pastoral constituer ainsi un levier pour améliorer la gouvernance foncière au Sénégal. Devrait faire l’objet d’un tableau de bord. Le gouvernement du Sénégal ne ménagera aucun effort pour la mise en œuvre de ces recommandations, notamment dans le cadre de la réforme foncière qui figure parmi les priorités du président du Sénégal