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Contribution : PSE et réforme foncière : Faut-il privatiser les terres ou réactualiser la Loi sur le Domaine national ?

21 avril 2015

Introduction
Le système foncier sénégalais repose principalement sur un ensemble de textes législatifs et réglementaires dont les piliers sont la loi 64 -46 du 17 juin 1964 plus connue du grand public du nom de Loi sur le Domaine national (Ldn) et La loi 76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat et les textes sur la décentralisation.
Il comprend trois domaines fonciers :

  • Le domaine des particuliers titulaires de titres fonciers que nous n’aborderons pas ici ;
  • Le domaine de l’Etat ;
  • Et le Domaine national sur lequel nous insisterons. 

La Ldn sera suivie par d’autres textes juridiques qui sont :

  1. Le décret N° 64-573 du 30 juillet 1964 fixant les conditions d’application de la loi 64-46.
  2. Le décret 72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de désaffectation des terres du Domaine national.
  3. La loi portant code forestier et son décret d’application
  4. Les lois 96-06 portant code des collectivités locales et 96-07 portant transfert de compétences aux trois ordres de collectivités locales qui ont été remplacées par le Code général des collectivités locales, dans le cadre de l’Acte 3 de la décentralisation ;
  5. La Loi agro-sylvo-pastorale adoptée en 2004 dont les décrets d’application prévus en matière foncière n’ont pas encore été pris.

Il est utile de préciser que l’Etat dispose de son propre domaine foncier qui est régi par la loi portant Code du Domaine de l’État (Loi 76-66) et que la Constitution protège le droit de propriété foncière qui ne peut être remis en cause par l’Etat que sur la base d’une juste et préalable indemnisation. La constitution a, quant à elle, consacré le droit des femmes à la terre. Il y a aussi la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique tandis qu’une loi spécifique sur le littoral est en chantier.
Il nous semble opportun de rappeler la philosophie qui est à la base de la réforme foncière de 1964.

LA LDN, UNE LOI SENGHORIENNE INFLUENCEE PAR LA CONCEPTION NEGRO-AFRICAINE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE

Aussitôt après l’indépendance du Sénégal en 1960, le Président Senghor et le Président du Conseil, Mamadou Dia, ont fait de la réforme foncière une priorité nationale en vue de faire de la terre un outil au service du développement économique et social du pays. Ainsi, ont-ils décidé de tourner le dos à la conception occidentale individualiste de la terre et de privilégier la conception négro-africaine fondée sur l’appropriation commune de la terre et la reconnaissance du droit d’usage à tous les membres de la communauté pour leur permettre de mettre en valeur ces terres au plan économique et social.
Dans cette conception traditionnelle, la terre était un patrimoine collectif à caractère sacré dont la gestion était confiée au maître de la terre, autorité morale et spirituelle qui représentait l’ancêtre fondateur et jouait le rôle de gardien de l’unité, de la solidarité et de la cohésion du groupe social.
Il s’agissait, par la même occasion, de lutter contre la spéculation foncière engagée par d’anciens propriétaires fonciers, arc-boutés aux droits coutumiers qui constituaient un sérieux obstacle au développement de projets publics immobiliers dans des centres urbains comme Dakar (Sicap – Hlm).
En adoptant la Loi sur le Domaine national (Ldn), l’Etat a tenu à respecter le droit de propriété individuelle proclamé par la Constitution. Ainsi, a-t-il donné un délai maximum de deux (02) ans à ceux qui revendiquaient la propriété foncière coutumière pour procéder à la régularisation de leur droit. Passé ce délai, toutes les terres non régularisées tombaient dans le patrimoine national dont le détenteur n’est autre que l’Etat, dépositaire de l’intérêt national qui dispose lui-même de son propre domaine foncier régi par la Loi 76-66 portant Code du Domaine de l’Etat. Dès lors, on est tenté de s’interroger sur la signification exacte du Domaine national (Dn).

C’EST QUOI LE DOMAINE NATIONAL ?

Aux termes de l’article premier de la Loi 64-46, le Domaine national est constitué de toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la Conservation des hypothèques, à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. D’après cette même loi, ne font plus partie de plein droit du Domaine national les terres qui, à cette même date, ont fait l’objet d’une procédure d’immatriculation au nom d’une personne autre que l’Etat. A la fin du délai de deux (02) ans, près de 95 % des terres du territoire national se sont retrouvés dans le Domaine national.
En résumé et de façon simplifiée, nous pouvons dire que « le Domaine national est constitué par l’ensemble des terres de la Nation qui n’appartiennent ni à l’Etat qui a son propre domaine, ni aux particuliers détenteurs de titres fonciers » Cf UICN/AVE : Normes sénégalaises de gestion du foncier et du foncier littoral par Djibril Gueye (2011). 
L’article 4 de la Ldn classe les terres du Domaine national en 04 zones en fonction de leur vocation et de leur destination ; il s’agit des zones urbaines, des zones classées comme les forêts et parcs, des zones pionnières et des zones de terroirs.
Avec l’adoption de la Ldn, le législateurs a opté pour une gouvernance de proximité des affaires foncières avec une responsabilisation poussée de la communauté rurale et notamment du Conseil rural qui est compétent en matière d’affection, de désaffectation et de réaffectation des terres, sous le contrôle du représentant de l’Etat qu’est le sous-préfet.
Les lois 96-06 et 96-07 relatives à l’Acte 2 de la décentralisation /régionalisation (qui ont été récemment abrogées et remplacées par la Code général des collectivités locales en cours de révision dans le cadre de l’Acte 3) sont venues confirmer en 1996 cette option de l’Etat.
Il est à préciser qu’à l’entrée en vigueur du décret 72-1288 ,le président du Conseil rural (Pcr) était chargé de procéder à l’affectation des terres après avis de son Conseil.
Face à certains abus, le législateur sénégalais a retiré cette prérogative au Pcr pour la confier aux membres du Conseil rural. Cette délibération portant affectation, désaffectation ou réaffectation des terres doit être soumise pour approbation au représentant de l’Etat (sous-préfet) avant qu’elle ne soit exécutoire.

Aux termes des décrets d’application de la Ldn (décrets 64-573 et 72-1288), la terre peut être attribuée par le Conseil rural aux conditions suivantes :

  • Aux membres de la communauté rurale pris individuellement ou groupés en associations ou en coopératives ;
  • L’affectation est personnelle et individuelle ;
  • Elle couvre une durée indéterminée ;
  • Elle ne confère qu’un droit d’usage à son bénéficiaire (pas de droit de propriété) ;
  • L’affectation est prononcée en fonction de la capacité des bénéficiaires d’assurer directement ou avec l’aide de leur famille la mise en valeur de ces terres ;
  • Pour un nouveau membre de la communauté rurale, l’affectation est faite en prélevant les terres non affectées ou qui ont été désaffectées conformément à la Loi.

Il faut préciser qu’aux termes de l’article 10 du décret 72-1288, le sous-préfet est chargé de prendre un arrêté devant préciser les conditions de mise en valeur de ces terres. Jusqu’à ce jour, aucun acte n’a été pris dans ce sens.
La désaffectation totale ou partielle est prononcée par le Conseil rural sous réserve d’approbation par le sous-préfet dans des cas précis. Qu’en est-il du Domaine de l’Etat ?

Quant au Domaine de L’Etat, il est essentiellement régi par :

  • La loi 76 – 66 du 02 Juillet 1976
  • La loi 96 –07 du 22 Mars 1996 portant transfert des compétences en matière de domaines ;

Il se présente en domaine public (naturel et artificiel) et en domaine privé (affecté et non affecté) ;
Le domaine privé immobilier se divise en domaine affecté et domaine non affecté (art 32).

De nouvelles lois ont été promulguées entre 2007 et 2011 sans bouleverser le régime des terres. Ce sont :

  • En 2011, la loi portant régime de la propriété foncière qui n’a pas remis en cause les prérogatives des collectivités locales en matière de gestion foncière et celle portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers qui autorise la transformation gratuite et sans formalités préalables en titres fonciers de titres administratifs irréguliers, sous réserve du remboursement des frais engagés par l’Etat.
  • La loi n°2008-43 du 20 août 2008 portant Code de l’Urbanisme dont l’objet est d’harmoniser certaines dispositions de la loi n° 88-05 du 20 juin 1988 portant Code de l’Urbanisme avec celles de la loi n° 96-07sur la décentralisation.

Ainsi, des réserves foncières peuvent être constituées par l’Etat, par voie d’immatriculation des terres du Domaine national pour la réalisation de projets d’utilité publique comme la réalisation d’opérations d’aménagement dans les agglomérations, la préservation et l’aménagement des espaces naturels et l’aménagement de zones touristiques.
- La loi n° 2007-16 du 19 février 2007 portant création et fixant les règles d’organisation et fonctionnement de la Zone économique spéciale a prévu la délimitation d’une zone d’environ 10 000 hectares entre Diamniadio et Mbour. Elle a fixé les missions et pouvoirs d’une Haute autorité qui peut disposer, par voie de bail, de tous les terrains de la Zone.

Il est important de connaître le contenu de la Ldn et de ses décrets d’application qui sont encore méconnus. Mais bientôt 50 ans après son adoption, peut-on dire que ses principales dispositions sont convenablement appliquées par les différents acteurs impliqués dans la gestion foncière et l’utilisation des terres ? Faut-il réviser la Ldn ou mettre en place un nouveau système foncier fondé sur la privatisation des terres ?

QUELLES REFORMES POUR TENIR COMPTE DES NOUVELLES EXIGENCES DU MOMENT ?

La réponse à cette question devrait se fonder sur une évaluation rigoureuse et participative de la mise ne œuvre de la Ldn au niveau national (en prenant en compte les spécificités éco-géographiques) dont les résultats doivent servir de base à toute reforme du droit foncier agitée depuis près de vingt ans par des bailleurs de fonds comme la Banque mondiale dans le cadre des défunts plans d’ajustement structurel, du Plan d’Action Foncier de 1996 et de la Loi agro-sylvo-pastorale de 2004.
L’analyse des difficultés d’application de la Loi sur le Domaine national montre l’importance de la question foncière, dans un contexte de libéralisation de l’économie -Cf FODDE/FED/Djibril Gueye in Difficultés d’application de la Ldn dans quinze communautés rurales (2008).
Il ressort des analyses de terrain que les difficultés d’application sont essentiellement liées à trois facteurs :

  • S’il est vrai que la Loi sur le Domaine national (Ldn) facilite l’accès des populations rurales à la terre en conférant un droit d’usage aux occupants ; elle traîne cependant des faiblesses liées à l’exclusion des non-résidents et à l’ambiguïté des textes et des pratiques sur les conditions d’affectation et de mise en valeur mais aussi aux difficultés pour les occupants actuels ou futurs de disposer, à court terme, de titres d’occupation comme le bail de longue durée accordant à son titulaire des droits réels pouvant servir de garantie bancaire pour le financement de la mise en valeur optimale des terres.
  • Le second facteur réside dans l’enracinement de traditions rétrogrades qui influencent fortement les pratiques en matière foncière et entravent l’accès sécurisé des jeunes et des femmes au foncier rural. C’est pourquoi il s’avère ardu d’évaluer la Ldn parce que son application effective sur le terrain a été entravée par le poids des coutumes et des forces traditionnelles qui sont réticentes à attribuer des terres aux femmes prises individuellement ;
  • Le troisième facteur tient à l’absence d’une véritable stratégie de vulgarisation et de renforcement des capacités des collectivités locales qui devait accompagner la mise en œuvre de la Ldn.

Le cas des non-résidents est très illustratif. En effet, la Ldn ne prévoit l’attribution de terres par le Conseil rural, à titre personnel, qu’ « aux membres de la communauté rurale ». Pourtant, dans la pratique, ces terres sont attribuées un peu partout à des non-résidents familièrement appelés étrangers aussi bien par les chefs de village que par le Conseil rural.
En fait, comme l’indiquent clairement les résultats de nos études de terrain, les acteurs locaux trouvent cela tout à fait normal. Dans la tradition, cela renvoie au système de la « ndiatiguiya » qu’on pourrait traduire grosso modo par hospitalité. Pour contourner la loi, le modus operandi consiste à se faire parrainer par un chef de village ou un notable ou à « élire domicile » auprès du Pcr (devenu maire avec l’Acte 3) ou d’une autorité locale pour pouvoir introduire une demande et se voir attribuer officiellement des terres. Auparavant, le demandeur aura pris la précaution de préparer le terrain en déboursant souvent de l’argent au profit d’acteurs influents intervenant dans la chaîne de prise décision ; le montant des sommes dégagées par le bénéficiaire dépendant des superficies sollicitées. La mise en place de Gie est également utilisée comme l’ont montré les résultats de nos investigations.
En général, cette stratégie de contournement peut se heurter à des obstacles lorsque l’un des acteurs (chefs de village, notables, conseillers influents, maires ; ex-Pcr, sous-préfet) n’y trouve pas ses intérêts ou lorsque la superficie sollicitée est jugée excessive. Il en de même de la vente de parcelles qui n’est pas autorisée ; si certains, par ignorance probablement, signent des contrats illicites de vente sur des terres du Domaine national, d’autres plus astucieux contournent les textes sous prétexte de « cession de peines et soins ».
D’où la nécessité de promouvoir au niveau de l’Etat du Sénégal qui a mis en place une commission de réforme foncière une approche réformiste fondée sur une évaluation rigoureuse concertée et participative de la mise ne œuvre de la Ldn au niveau national, éco-géographique et local. Les données collectées devraient servir de base à toute réforme du droit foncier.

QUELQUES PISTES DE REFORME

Même si des bailleurs de fonds envisagent la privatisation des terres, il est important de conserver les acquis et l’esprit de la Ldn et de procéder à des réformes allant dans le sens de l’élargissement des conditions d’accès et de la définition de la mise en valeur des terres en tenant compte des différents contextes et en combinant les exigences de compétitivité, de durabilité, de sécurisation foncière, de justice sociale et de souveraineté alimentaire.
Pour ce faire, il faudrait également mettre l’accent sur le renforcement des capacités en prenant en charge la question de la gestion rationnelle des terroirs à travers le cadastre rural, le système d’information foncière et le Plan d’occupation et d’affectation de sols (Poas) qui font cruellement défaut. ll s’agira de privilégier la recherche d’un compromis dynamique devant permettre d’encourager et d’encadrer les investissements privés nationaux et internationaux, de sécuriser l’occupation foncière, de moderniser les exploitations agricoles familiales, tout en évitant l’accaparement de terres par les privés et en minimisant les conflits fonciers grâce à une bonne gouvernance foncière.
A la suite de la Goana wadienne qui fut le prétexte pour beaucoup d’affairistes véreux de spolier la paysannerie des vastes superficies, il est important, dans le contexte du Pse qui prône l’inclusion sociale, de prendre en compte l’esprit de la loi de 1964 sur le Dn mais aussi le concept initial des Domaines agricoles partagés. Il s’agit de se focaliser sur l’impératif de sécurisation foncière de tous les acteurs socio-économiques, tout en explorant les possibilités qu’offre l’immatriculation négociée d’une partie des terres du Domaine national au nom de l’Etat pour stimuler les gros investissements dans l’économie dans le cadre d’un partenariat multi acteurs public-privé qui soit gagnant-gagnant.
Au moment où le président Macky Sall a décidé de relancer le chantier de la réforme foncière longtemps différée, il s’avère opportun, pour parvenir à une mise en œuvre intelligente du Pse, d’éviter une réforme technocratique par le haut qui risque de se heurter aux mêmes difficultés rencontrées dans l’application de la loi sur le Dn et dans les précédentes tentatives de réforme foncière orientées vers la privatisation qui étaient inspirées par la Banque mondiale et le Fmi.
On ne peut toutefois manquer de noter que les textes en vigueur sont restés muets voire laconiques sur des questions essentielles que la réforme devra régler :
Qui est membre de la collectivité locale située en milieu rural ? Faut-il la gratuité pour tous de l’accès aux terres du domaine national ? Quel contenu au concept de mise en valeur des terres ? Quelle place pour les exploitations familiales et l’agrobusiness dans la mise en valeur des terres ? Comment sécuriser l’accès à la terre ? Quelle place pour l’élevage, le foncier industriel, l’habitat planifié, les infrastructures publiques et la gestion des ressources naturelles dans la mise en valeur et l’aménagement durables des terres ? Comment assurer l’équité dans les compensations au profit des populations déplacées. Pour sécuriser les investissements privés, faut-il privilégier le droit de propriété ou le bail de longue durée ? Quels seront les incidences de communalisation unverselle consacrée par l’Acte 3 de la décentralisation sur la gouvernance foncière en milieu rural ? A cet effet, faut-il évoluer vers un domaine public municipal ? Quelles dispositions spécifiques pour la gestion durable et intégrée des terres du littoral dans le contexte des changements climatiques ? Quel foncier minier dans le contexte du Pse ? Pour dépasser la dispersion des textes, ne faudrait-il pas élaborer un code rural unifié ouvrant la voie à des chartes foncières locales qui prendraient en compte les droits spécifiques des femmes et des jeunes, comme l’a fait un pays africain ? 

Par Djibril Gueye *

* Juriste et Environnementaliste Consultant en décentralisation, gouvernance des ressources naturelles et développement durable

S/C ECO CARPE SAHEL
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