Think thank sur les politiques publiques dans le secteur agricole et rural en Afrique de l’Ouest

Accueil / Stock / Dossiers / Note de Synthése n°1 : Cadre juridique et institutionnel du foncier au (...)

Note de Synthése n°1 : Cadre juridique et institutionnel du foncier au Sénégal

Une analyse statique du système foncier sénégalais laisse apparaître trois grands ensembles : le domaine national, le domaine de l’Etat et les titres des particuliers.Les grands ensembles du système foncier sénégalais

Ces trois ensembles comportent plusieurs caractéristiques :

le domaine national, vaste espace regroupant à l’époque plus de 95% du sol sénégalais régi par la loi 64-46 du 17 juin 1964. Il a été divisé en 4 catégories de terres : les zones urbaines, les zones classées, les zones pionnières et les zones de terroir ;
le domaine de l’Etat subdivisé en domaine public et domaine privé et régi par la loi 76-66 du 2 juillet 1976. Le domaine public et le domaine privé de l’Etat s’entendent de tous les biens et droits mobiliers et immobiliers qui appartiennent à l’Etat ;
les titres des particuliers constitués sur la base du décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique occidentale française. C’est sur la base de ce texte que sont délivrés les titres fonciers définitifs et inattaquables. Il organise la propriété foncière en assurant aux titulaires la garantie des droits réels qu’ils possèdent sur les immeubles.
Le domaine national est différent du domaine de l’Etat. Il s’agit là de deux ensembles qui se différencient fondamentalement par le fait que le premier regroupe des choses non appropriées. Le second, au contraire, est un domaine de propriété : les biens qui composent le domaine de l’Etat appartiennent à l’Etat. Le domaine national est un espace constitué de terres non appropriées. L’Etat n’est pas propriétaire du domaine national qui est basé sur certains grands principes.

Le domaine de l’Etat relève de deux régimes : la domanialité publique et la domanialité privée. Entrent dans le domaine privé :

  • les biens et droits mobiliers et immobiliers acquis par l’Etat à titre gratuit ou onéreux selon les modes du droit commun ;
  • les immeubles acquis par l’Etat par voie d’expropriation ;
  • les immeubles immatriculés au nom de l’Etat ;
  • les immeubles préemptés par l’Etat ;
  • les biens et droits mobiliers et immobiliers dont la confiscation est prononcée au profit de l’Etat ; et
  • les immeubles abandonnés dont l’incorporation au domaine est prononcée en application des dispositions de l’article 82 du décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière.

Le domaine publicde l’Etat est quant à lui divisé en deux catégories :

  • le domaine public naturel ; et
  • le domaine public artificiel.

Une approche dynamique montre que les ensembles domaniaux du système foncier ne sont pas figés. De nombreuses opérations peuvent affecter ces ensembles entraînant le transfert d’une terre, d’une masse à une autre. La souplesse du système foncier sénégalais réside dans la possibilité de faire passer une terre d’un ensemble à un autre, mais dans le respect des principes suivants :

une terre du domaine national ne peut être transférée qu’au domaine de l’Etat ;
dans la zone des terroirs et les portions affectées des zones pionnières et urbaines, l’immatriculation est subordonnée au caractère d’utilité publique de l’opération projetée ;
l’Etat n’est pas le maître absolu du domaine national dans la mesure où il ne peut pas en disposer librement. Sauf pour cause d’utilité publique, il ne peut y avoir désaffectation d’une terre que si l’absence de sa mise en valeur est dûment constatée. La désaffectation résulte d’une décision du conseil rural.
Les objectifs et limites de la loi sur le domaine national

La loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national devait, dans l’esprit du législateur, contribuer à :

  • favoriser la mise en valeur des terres ;
  • mettre fin aux injustices découlant de l’exploitation des paysans par les grands propriétaires fonciers ; et
  • permettre à l’Etat et aux collectivités locales d’investir dans les aménagements et les infrastructures, sans être contraints de dédommager véritablement les exploitants dans la mesure où ces derniers ne sont pas détenteurs d’un droit réel.

Mais, à regarder de près, la nouvelle législation comporte de nombreuses insuffisances qui sont liées au fait que :

  • les modalités de mise en œuvre de cette loi n’ont jamais été établies de façon précise en ce qui concerne notamment la notion de mise en valeur ;
  • les ressources humaines et financières requises pour une application correcte de la loi n’ont pas été mobilisées ;
  • les outils de gestion foncière sont inexistants dans la plupart des communautés rurales (plans d’occupation et d’affectation des sols, registres fonciers, etc.) ;
  • les populations rurales rejettent dans plusieurs régions une législation qu’elles perçoivent comme une dépossession de leurs droits ; ce qui les amène à adopter des stratégies de contournement de la loi, parfois avec la complicité des élus locaux.

Tous ces facteurs ont conduit à l’instauration d’une situation d’incertitude et d’insécurité pour les bénéficiaires d’attributions foncières, qu’il s’agisse des exploitations familiales ou d’investisseurs privés désireux d’investir dans l’agriculture. Plusieurs tentatives de réforme ont été initiées par l’Etat afin de remédier aux limites de la loi sur le domaine national (cf. note de synthèse n° 2), mais sans que cela ne débouche sur un projet de réforme foncière cohérent et accepté par l’ensemble des acteurs. En revanche, plusieurs lois ont été votées et pour certaines promulguées, avec des incidences plus ou moins importantes sur les terres du domaine national.

Textes de loi récemment adoptés

Le Projet de loi n° 06/2011 portant régime de la propriété foncière ne concerne que très faiblement le domaine national. Il ne remet en cause ni les prérogatives des collectivités décentralisées en matière de gestion des terres, ni la situation de l’occupant du domaine national, qui demeure régie par les dispositions de la loi n° 64-46 du 17 juin 1964. Il ne bouleverse pas non plus le régime de la propriété foncière.

Le projet de loi n° 07/2011 portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers ne concerne ni le domaine national ni le domaine public. Il concerne uniquement des terrains qui normalement auraient dû être, aujourd’hui, des dépendances du domaine privé de l’Etat. Il autorise la transformation gratuite et sans formalités préalables en titres fonciers de titres administratifs irréguliers sous réserve du remboursement des frais engagés par l’Etat dès la première transaction suivant la cession initiale.

La loi n° 2008-43 du 20 août 2008 portant Code de l’Urbanisme a pour objet, entre autres, d’harmoniser certaines dispositions de la loi n° 88-05 du 20 juin 1988 portant Code de l’Urbanisme avec celles de la loi n° 96-07. Elle n’engendre pas un bouleversement du régime foncier dominant. Les réserves foncières peuvent être constituées par voie d’immatriculation des terres du domaine national en ce qui concerne l’Etat pour :

  • la réalisation de futures opérations d’aménagement dans les agglomérations ;
  • la préservation et l’aménagement des espaces naturels ; et 
  • l’aménagement de zones touristiques. Il s’agit là exclusivement de projets d’utilité publique ; ce qui laisse penser qu’il n’y a aucun changement dans le régime juridique de l’immatriculation des terres du domaine national.

La loi n° 2007-16 portant création et fixant les règles d’organisation et fonctionnement de la Zone économique spéciale a prévu la délimitation d’une zone d’environ 10 000 hectares entre Diamniadio et Mbour et fixé les missions et pouvoirs d’une Haute Autorité qui a la pleine autorité et toute la latitude pour disposer par voie de bail de tous les terrains de la Zone, à travers tout moyen qu’elle considère nécessaire. Cette loi n° 2007-16 du 19 février 2007 portant création et fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de la zone économique spéciale vient bouleverser les principes d’administration des terres du domaine national :

  • les héritiers ne sont plus les affectataires prioritaires ; et
  • les procédures nécessaires à une immatriculation pour cause d’utilité publique ne sont pas non plus respectées.